一、背景与起因

福州饮食文化悠远，福州人也素有偏重饮食的消费习惯。近年来，福州市餐饮需求的不断增长带动了网络餐饮市场的迅速发展。2018年，我市仅“美团”“饿了么”两大主要网络餐饮第三方平台的日均订单量就高达21.35万单，全年网餐订单总量和人均订单量在全国各城市中均列居前十。

在为提升社会生活品质、促进居民消费增长做出贡献的同时，福州市网络餐饮市场也逐渐显现出点多、面广、量大且业态变化频繁的特点，其中既蕴含着网络市场特有的信息壁垒和易转移的特性，也隐藏着线下餐饮市场的固有症结。这些问题在近两年涉及网络餐饮市场的消费投诉和负面舆情中可见一斑。人们对美好生活的向往和需求、网络餐饮市场体量业态的扩张和迭代已经对政府部门相对有限的监管力量和食品安全监管能力提出了巨大的挑战。

人民群众“舌尖上的安全”大于天，福州市市场监管局面对这个重要课题，从“吹哨人”制度出发，推翻了原有的监管部门大包大揽的被动管理思路，重构治理逻辑，设计打磨出了网络餐饮“e治理”工作思路，并进行了实践和推广。

二、经过与做法

“e治理”工作的构思和落实并非一蹴而就。半年多来，福州市市场监管局历经了“吹哨人”制度与福州市场业态的融合问题、“吹哨人”制度的推进困难、远程电子化举报兑奖机制的调研设计以及与“福州网络餐饮e治理”平台(以下简称“e治理”平台)功能的并轨等重重关卡，逐渐磨砺出有机结合、相辅相成的整体方案。

1.建立“吹哨人”制度。

针对网络餐饮行业信息壁垒厚重和行政监管力量有限的问题，福州市市场监管局认为，从业人员的信息披露有利于捕捉处理市场监管部门在一般性核查中难以发现的违法行为和“潜规则”，提高监管的靶向性，对市场评价产生影响，并将逐渐提高市场优胜劣汰的效率。

因此，福州市市场监管局在前期调研下，积极研拟推进了“吹哨人”制度的出台和落实。一是达成共治合作。与主要订餐平台签订社会共治备忘录，就建立共治机制、开展内部举报实践、配合协管联查等进行明确约定，为“吹哨人”制度的出台施行打下基础；二是颁布专门办法。联合财政部门颁布《福州市网络餐饮服务从业人员食品安全违法行为举报奖励办法》，即“吹哨人”制度。《办法》细化了违法行为特征，大幅提高个案奖励上下限，对举报级别和奖励金额的裁量等重点环节都作了具体规定，为制度的顺畅运行提供保障。三是强化案件办理。对一般线索遵照属地监管原则开展及时处置，对疑难线索由市局行政执法支队进行研究查办。由牵头部门视案件查办周期长度进行跟进督促，提升举报线索的运用率和后续震慑效果。四是扩大宣传覆盖。通过多轮的现场竞答对举报奖励办法进行直接普及，通过生动的场景化H5微片对办法进行解释并通过微信广泛传播，通过窗口告知和订餐平台“开屏画面”“广告条”、商户广告等对餐饮从业人员进行对口宣传，推进举报奖励的公众知晓程度。

2.实现“不露面”兑奖。

在“吹哨人”制度推进过程中，福州市市场监管局遇到了瓶颈，如：“吹哨人”们对身份信息泄露的顾虑较重、通过12315热线和信件举报的方式不利于监管人员及时存证、初期的举报形式无法通过多媒体方式呈现内容、举报奖励的数据分散且无法积累等。

为了减少从业人员举报顾虑，优化制度配套，福州市市场监管局历时两个月，设计出了网络餐饮服务从业人员信息保护方案，通过自主设计的“e治理”平台，实现了远程电子化举报兑奖功能。一是预存从业人员身份信息。依托 “e治理”平台，通过企业统一提供人员信息和社会开放注册两种方式为网络餐饮服务从业人员开设账号。包括身份证件信息、手机号码、银行账号等个人身份信息在账号开设时便锁入系统，在举报兑奖流程中不可查看，仅供内外部审计等重要检查时调取。二是远程简化举报。从业人员在举报时登录“e治理”平台，通过简易的文字描述和举报图片视频的上传，便可直接将举报信息送达监管部门；三是身份代码保护。从业人员在举报时，“e治理”平台将生成与举报个案相匹配的身份代码。这一代码将代替举报人的姓名，显示于后续的案件查办、兑奖申请、奖励认定等环节中，参与这些环节的监管人员也无法获知举报人的姓名。四是创新兑奖机制。通过“e治理”平台为举报人开设电子化兑奖通道。在案件办结后，举报人无需现身，便可通过“e治理”平台进行奖励申兑和兑奖方式选择，并以接受转账的方式获取奖金。

3.构建“e治理”平台。

为摆脱对原有的网络餐饮市场 “阶段性专项整治”的路径依赖，抓住关键环节借订餐平台之力管理零散的订餐网店，提升执法取证效率，减少基层监管人员的负担，福州市市场监管局设计开发了“e治理”平台。

　　一是打牢信息化监管基础。近两年，福州市市场监管局依托原有的网络交易监测中心系统对订餐平台上的网店数据进行采集，累计完成了12.1万条专项检查数据。按预设指标体系计算风险指数，辅助发现和分流处置了四百余家网络订餐违法主体,主动下线了累计2.2万家违法网店。磨炼提升了队伍“以网管网”的能力，并在此经验基础上酝酿筹建更具靶向性和协作性的网络餐饮“e治理”平台。二是搭建“三方共管”的结构。福州市市场监管局在指导订餐平台制订商业拓展人员日常协管、网店名称更替存档等制度的基础上，将市场监管部门、订餐平台和餐饮服务从业人员作为使用主体引入“e治理”平台，从三方的权责、视角和优势出发，开展数据往来和监管协作。三是形成明晰的共管程序。将市场监管部门监控督促、订餐平台制止违法和从业人员举报隐患三个环节有机串联。具体流程体现为三大环节，即，由监管部门向订餐平台输送违法线索——订餐平台根据线索制止线上违法行为、由订餐平台对曾违法的网店进行合规审核，并重新上线申报——监管部门放行上线、由从业人员直接举报业内违法和申请兑奖——监管部门受理处置。四是紧扣高风险环节。针对已经违法的网店可能未整改到位就擅自重新上线的情形，在与平台签署的社会共治合作备忘录的约定下，创新建立了二次上线审核机制以挤压违法空间。要求订餐平台对需二次上线的违法网店进行事前合规性审核，通过“e治理”平台向监管部门提交申请后方可放行上线。五是引入订餐平台信用评价。将订餐平台对违法行为的制止和监管配合等纳入考量范畴，通过“e治理”平台发放红黄牌的形式对订餐平台履责情况进行预警和评价。通过订餐平台间的竞争，推进行业互督互促，并将评价结果运用于行政处罚及共治协作的衡量。六是贴合一线人员操作需求。“e治理”平台通过移动app形式投入实际使用，在程序设计上做到动线简明、逻辑清晰、界面易于理解和操作，能够大幅缩短从“获取线索”到“监管到位”的时间差，提高了数据的往返效率。

三、成效与反响

福州市网络餐饮“e治理”工作推行和完善后，在基层和群众中运行顺畅。作为核心框架的“吹哨人”制度，对敢于揭露行业违法内幕的举报人的公益行为进行了褒奖，在一定程度上对从业人员因举报而产生的显性和隐性损失进行了弥补，鼓励了更多的从业人员勇敢地揭露违法行为、维护行业秩序。“吹哨人”制度相关做法得到市场监管总局孙梅君副局长的批示肯定。具体经验得到福建省市场监管局的专文推广。

截至目前，福州市市场监管局已收到网络餐饮从业人员举报奖励线索34条，已经结案并发放奖励12件；“e治理”平台在3个区县试运行以来，日均产生线索6条，办结率达98.6%。

四、探讨与评价

福州市“网络餐饮e治理”工作通过监管部门借力与民、让权于民、保护于民的思路做法，进一步彰显了市场监管部门对于公共利益维护者的坚决尊重和保护，体现了监管部门整顿行业、肃清秩序的决心，提升了政府部门的公信力。

2019年9月12日，国务院在《关于加强和规范事中事后监管的指导意见》中明确地提出，要建立“吹哨人”制度。这是国务院层面首次对建立“吹哨人”制度作出部署。以“吹哨人”制度为核心框架的“网络餐饮e治理”工作正切合了国务院调动社会力量、协作共治的思路，具有进一步成长完善的政策导向支持和工作基础，值得我们继续钻研出新，带动网络餐饮市场社会共治打开新局面，真正通过“e治理”实现网络餐饮市场的“易治理”。

(福建省福州市市场监督管理局)